Kategorijos

Demokratinė biurokratijos kontrolė

Iš šios trumputės sampratos galėčiau maždaug išsivaizduoti, kaip veikia  modernioje visuomenės sistemoje administracinis biurokratinis personalas, kuris moko valdžia. Apie legaliosios valdžios santykius su biurokratiniu administraciniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo principus. Šie principai dažnai remiasi biurokratijos požiūriu į demokratinę kontrolę, o tai jau sukelia didžiules diskusijas.  Biurokratinė sprendimų priėmimo tvarka meta tam tikrą iššūkį demokratinėms politinėms institucijoms, nes demokratinis pasaulis ir biurokratinis pasaulis dažnai konfliktuoja tarpusavyje. Demokratija remiasi savivalda, tuo tarpu biurokratijos pamatinis bruožas – skyrimas tarnautojų , kurių jėga ir svoris visuomenėje priklauso nuo jų įvertinimo ir institucinės padėties, o ne nuo rinkiminės apygardos mandato. Biurokratijos demokratinės kontrolės strategija turi atsižvelgti į politikos prigimtį ir į pačios biurokratijos požiūrį. Visos biurokratijos kontrolės strategija tam tikru mastu priklauso nuo biurokratų paklusnumo. Normali opozicija priverčia valdančiąsias jėgas išleisti papildomai lėšų kontrolės tobulinimui. Biurokratijos tyrinėtojai dažnai pažymi valdininkų priešinimąsi bet kokiai išorinės kontrolės intervencijai. Biurokratai visuomet reiškia nepasitenkinimą, kai įsibraunama į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi savo autonomija; jų gyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; jie žino, kaip biurokratiškai geriausiai tvarkytis. Todėl biurokratinis pasipriešinimas kontrolei yra motyvuotas. Bet toks požiūris į biurokratiją   būtų   nevisapusiškas.

biurokratas2Aplinka, kurioje biurokratai dirba, neįtakoja demokratinių normų viršenybės biurokratinei elgsenai, tačiau biurokratija neužmiršta savo, kaip valdžios dalies, vaidmens. Kai biurokratai apie jį galvoja, jiems pavyksta per vadinamųjų “minties išdaigų” įvairovę įtvirtinti dvi pagrindines koncepcijas – demokratiją ir kontrolę – taip , kad demokratinis elgesys prisitaiko prie naujai sukurtos biurokratijos demokratinės kontrolės. Tokiomis sąlygomis valdininkija dažnai siekia lyg ir išskirti visuomenėje egzistuojančių socialinių grupių terpę, o kartu išvengti visuomenės demokratinės kontrolės. Biurokratai dažniausiai atmeta tezę, kad jie kuria politiką. Politika, pasak jų, daroma kitur, paprastai aukštesnėse institucijose. Jei tai būtų tiesa, demokratinė biurokratijos kontrolė būtų mažesnė problema. Išrinkti tarnautojai – vadovai arba jų pavaduotojai – komisijose, valdybose keistų politiką, o biurokratai tik darytų tai, kas priklausytų nuo šios politikos. Deja, atskirti politiką nuo administravimo nėra taip paprasta, ir tai neįvyksta automatiškai. Administratoriai atlieka nemažą vaidmenį apibrėždami, kas priklauso politikos, o kas administravimo sričiai. Todėl dažnai biurokratams politikos kūrimas nėra labai įtempta veikla, varžanti jų administracinę elgseną. Jų akimis žiūrint, politikos kūrimas – bendraminčių tikslių išvadų, kurių siekia organizacija, nustatymas, o visa kita yra administravimas. Tai gali padrąsinti administratorius biurokratus galvoti, kad jie, nekurdami politikos, įgyja ir savotišką imunitetą demokratinei kontrolei, kuri vėliau jiems tampa lyg maža injekcija.

Nors biurokratija visada akcentuoja savo kaip kovotojos už demokratiją, kartu ir už demokratinę kontrolę, vaidmenį, pati save laiko santykinai laisva nuo šios kontrolės. Negana to, dažnai ji nesuvokia didelio demokratijos poreikio, priešinasi jai. Demokratijos skatinamą kritiką bando pritaikyti visiems kitiems, tik ne sau. Tačiau biurokratija vis tiek tiki kritikos galia, palaiko klasikines demokratines normas, nors geba sukonstruoti tokias veiklos ir elgesio sąlygas, kuriose, veikiant demokratinėms nuostatoms, nėra didelių biurokratinio elgesio suvaržymų. Modernioje visuomenėje pretendentų atranka remiasi išsilavinimo pagrindų egzaminais, įvairiais testais, medicininiais tyrimais, struktūrizuotų bei specializuotų interviu galimybėmis. Žmonių išteklių vadybininkai, naudojantys šias formas ir metodus, privalo turėti aukštą teorinį pasirengimą ir praktinius sugebėjimus, kad galėtų sėkmingai atlikti atrankos procesui keliamas užduotis ir pateiktų informaciją, rekomendacijas apie vienų ar kitų pretendentų tinkamumą tarnybai viešosiose institucijose. Tokia atranka suteikia kiekvienai institucijai aukštą darbo kokybės lygį. Pagal M.Vėberio „ idealaus tipo“ modelį modernioje visuomenėje veikiantis biurokratinis administracinis personalas tarsi lavina valdžią. Nuolat atsinaujinanti diskusija apie įstatymų valdžios santykius su administraciniu biurokratiniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo bruožus. Pagal tokią sąrangą viešųjų institucijų darbuotojai, organizuoti pagal tam tikrą įstaigų hierarchiją, renkami ar skiriami atsižvelgiant į techninės kvalifikacijos lygį. Valstybės institucijų, viešųjų įstaigų darbuotojams sudarytos galimybės siekti karjeros, tačiau tikėtis ja pasinaudoti gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų.
Šiuolaikinės biurokratijos trūkumai ir privalumai.

Nors biurokratija pasirodė pranašesnė už kitas valstybės administracijos orga¬nizavimo formas, tačiau ir ji turi aiškių trūkumų. Tuos reikalavimus, kuriuos turėtų atitikti ideali valdininkija, biurokratija atitinka tik iš dalies. Pavyzdžiui, biurokratija yra efektyvi savo galimybėmis sąžiningai ir kruopščiai įgyvendinti vyresnybės sprendimus bei neleisti įsigalėti valdininkų savivalei. Kita vertus, funkcijų stan¬dartizavimas ir reglamentavimas, paprastai laikomas biurokratinės organizacijos pra¬našumu, gali būti vertinamas ir kaip reikšmingas jos trūkumas. Mat tai dažnokai riboja valdininkų galimybes lanksčiai reaguoti į netikėtas ar neįprastas aplinkybes. Kaip tik dėl to neretai eiliniam piliečiui biurokratija ir sukelia neigiamą reakciją bei siejasi su buku ir nesuprantamu užsispyrimu nuolat laikytis jai vienai težinomų taisyklių ir reglamentų, kada, atrodytų, reikalas yra visai paprastas ir lengvai išsprendžiamas. Iš tiesų biurokratija yra veiksminga organizacijos forma, kai reikia darnių, suderintų valdininkų veiksmų, ir labai dažnai pasirodo netikusi, kai prireikia lankstumo ir savarankiško mąstymo. Pavyzdžiui, biurokratinė organizavimo forma yra veiksminga ir efektyvi armijoje, kur svarbu besąlygiškas žemesniųjų padalinių paklusnumas ir nepriekaištingas vadovybės nurodymų vykdymas. Tuo tarpu tokiose įstaigose, kur reikšmingesnis yra ne paklusnumas aukštesniajai vadovybei, o sugebėjimas kūrybiškai dirbti, biurokratinė forma ne visada tinka. Pavyzdžiui, juokingai atrodo, kad valstybės išlaikomame mokslinių tyrimų institute mokslininkų darbai vertinami ne pagal turinį, o pagal tai, ar tų darbų apimtis, skaičiuojant mašinraščio lapais, atitinka nustatytą normą. Tokiu atveju biurokratinė mokslinės veiklos organizavimo forma ne tik netikusi, bet dažnai ir trukdo įgyvendinti valstybinius tikslus.

Tačiau, nors ir turi trūkumų, dabartiniu metu biurokratija, kaip valstybės admi¬nistracijos forma, yra labiausiai paplitusi ir naudojama visose valstybėse. Ji išstūmė kitas valstybės administracijos organizavimo formas, bet kartu akivaizdžiai demonstruoja ir tai, kad, ko gero, išrasti visapusiškai tobulą valdininkijos darbo ir kon¬trolės organizavimo sistemą dar nepavyko ir vargu ar iš viso yra įmanoma. Dabartiniu metu įvairiuose kraštuose yra sumanyta arba savaime susiformavo įvairūs metodai ir priemonės, kurios bent iš dalies siekia pašalinti biurokratijos trūkumus ir neleisti jai tapti per daug „biurokratiška”. Štai keletas vertų dėmesio biurokratijos nelankstumo neutralizavimo priemonių: Ombudsmeno (švedų. ombudsman – įgaliotinis) institucija. Tai švedų „išradimas”: valdžios institucijų struktūroje veikia tik parlamentui pavaldūs specialūs pareigūnai, kurių pagrindinė funkcija – tirti piliečių skundus dėl nepatenkinamo valdininkų darbo, dėl jų nelankstumo, dėl piktnaudžiavimų tarnybine padėtimi, taip pat siūlyti konkrečių valdininkų darbo taisyklių ir įgaliojimų pakeitimus, atsižvelgiant į gautus skundus ir atsiliepimus. Ombudsmeno institucijos įsteigimo idėja greitai išplito ir yra įgyvendinta daugelyje kraštų. Lietuvoje šiai institucijai įvardyti vartojamas Seimo kontrolieriaus terminas. Ombudsmeno postas yra paplitęs visoje  Europos Sąjungoje.

Daugelyje kraštų galioja teisės nekliudomai gauti informaciją įstatymas. Pagal šį įstatymą piliečiai turi galimybę susipažinti su daugeliu vyriausybinių įstaigų rengiamų dokumentų, taip pat ir su jų pačių asmens bylomis. Toks įstatymas atveria piliečiams galimybę sužinoti tas taisykles, kurių privalo laikytis valdininkai, ir tai, kur jie viršija savo įgaliojimus. Aišku, kad dauguma biurokratų ryžtasi savavaliauti kaip tik todėl, jog eiliniai piliečiai paprastai nežino jų įgaliojimų ribų. Be to, toks įstatymas leidžia biurokratus kontroliuoti ne tik piliečiams, bet ir visuomenės informavimo priemonėms, ir taip sudaryti nepakantumo biurokratiniams piktnaudžiavimams atmosferą. Pirmoji valstybė, kurioje buvo priimtas toks įstatymas, – Jungtinės Amerikos Valstijos. Dabar šis įstatymas galioja daugelyje demokratinių valstybių.

Profesionalių politikų kontrolė ir įsikišimas į valstybės administracijos  darbą – tai savotiškas atsarginis būdas, kuriuo vyriausybė gali ištaisyti valdininkų padarytas klaidas ir žalą. Nors profesionalių politikų įsikišimo galimybė prieštarauja pačiam biurokratinės organizacijos principui, nes joks valdininkas negali būti verčiamas nusižengti savo įgaliojimams, tačiau kaip tik šis būdas geriausiai neutralizuoja biurokratinį nelankstumą, atkreipia valdininkų dėmesį į vieną ar kitą pribrendus; reikalą, skatina biurokratus dirbti efektyviau. Faktiškai kiekvienoje demokratinėje valstybėje darbas su rinkėjais, jų problemų gvildenimas bei pateikimas valdininkams išspręsti sudaro nemažą profesionalių politikų – parlamento narių – darbo dalį. Savo ruožtu ir kiekvienas rinkėjas, susidūręs su biurokratų savivale, gali kreiptis pagalbos į savo deputatą.

Viešosios nuomonės spaudimas irgi yra veiksminga priemonė, skatinanti biurokratus būti dėmesingesnius ir lankstesnius. Biurokratai taip pat yra žmonės ir jiems toli gražu ne tas pat, ką apie juos rašo laikraščiai, kalba radijas ar rodo televizija. Vieša kritika žeidžia valdininkų savimeilę, skatina juos tobulinti savo darbą. Dar reikėtų paminėti ir tokį biurokratinių barjerų veikimo būdą, kuris, nors laikomas amoraliu bei draudžiamas įstatymų, bet, deja, tebėra plačiai paplitęs. Tai – biurokratų papirkinėjimas, arba korupcija (lot. corruptio – gadinimas, papirkimas). Daugelyje kraštų, kur politinės kultūros ir teisėtumo užtikrinimo lygis tebėra žemas, korupcija ir šiomis dienomis yra įprastas būdas tvarkyti reikalus su valdininkais. Ir nors korupcija yra visais atžvilgiais smerktinas dalykas, bet negalima nepripažinti, kad neretai ji tikrai padeda neutralizuoti įsigalėjusį biurokratinį nelankstumą. Pavyzdžių, kai korupcija padeda įveikti biurokratijos nelankstumą, galima surasti labai daug, juk kyšiai duodami dėl pačių įvairiausių priežasčių, vieną iš jų aš paminėjau darbo pradžioje ir labai sunku kiekvieną konkretų atvejį ištirti ir įvertinti, ar tai siekimas koreguoti biurokratinį nelankstumą, ar iš tiesų daromas nusikaltimas. Kaip tik dėl to valstybių vyriausybės siekia korupciją išgyvendinti ir griežtai už ją baudžia. Tačiau korupciją galutinai išgyvendinti tėra įmanoma tik atsisakius biurokratinio valstybės administracijos organizavimo formos ir pakeitus ją kuo nors tobulesniu. Deja, kol kas kita, tobulesnė organizavimo forma dar nėra išrasta, todėl belieka taikytis su biurokratija bei jos trūkumais, tik tuos trūkumus reikia mėginti neutralizuoti ir koreguoti visomis įmanomomis priemonėmis

Leave a Reply

You can use these HTML tags

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>